Об изменении разрешенного использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и строительстве на них коттеджных поселков

Довольно много бывших колхозных и совхозных полей из состава земель сельскохозяйственного назначения, не включенных в границы населенных пунктов, застраивается разными коттеджными поселками. Умелые собственники меняли вид разрешенного использования этих земельных участков (полей), например, на такой как «для ведения дачного хозяйства», «для дачного строительства» или даже «для индивидуального жилищного строительства» и т.п. При этом категория земель не изменялась.

В настоящей заметке рассмотрим вопрос, правомерно ли изменять вид разрешенного использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для их застройки различными поселками.

В соответствии со ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Как видим из приведенного в данной статье перечисления, в составе земель сельскохозяйственного назначения пригодными и удобными для застройки поселками являются сельскохозяйственные угодья.

Согласно п. 1 ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), – в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Статьей 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлено, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, предусмотренных данной статьей, в частности, в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Статьей 37 ГрК РФ предусмотрено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

В соответствии с ч. 5 ст. 37 ГрК РФ решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В силу ч. 6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Из системного толкования ч. 6 ст. 36 ГрК РФ и ч. 5 ст. 37 ГрК РФ следует, что решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков из сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения должны приниматься в соответствии с федеральными законами. Но в настоящее время такие федеральные законы отсутствуют, поэтому изменение разрешенного использования земельных участков из сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения на данный момент невозможно в силу закона.

Следует отметить, что противоположное мнение по данному вопросу ранее неоднократно высказывало Минэкономразвития РФ. Так, в письме от 08 апреля 2010 г. № Д23-1219 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка» ведомство разъяснило, что «…до принятия правил землепользования и застройки, но не позднее 1 января 2012 года, изменение разрешенного использования земельного участка, на которого градостроительные регламенты не распространяются, осуществляется решением органа местного самоуправления с учетом публичных слушаний». Далее в этом же письме Минэкономразвития РФ разъяснило, что «…собственник земельного участка, не являющийся членом дачного некоммерческого объединения граждан, вправе изменить вид разрешенного использования земельного участка «для крестьянского (фермерского) хозяйства» на вид разрешенного использования «для дачного строительства» на основании решения органа местного самоуправления с учетом публичных слушаний».

Точку в этом вопросе поставил Верховный Суд РФ. В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 г.) дано следующее разъяснение: «…изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»… Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям» (ответ на Вопрос 5).

Изложенная Верховным Судом РФ правовая позиция применяется на практике нижестоящими судами. Например, Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда по одному из споров указала следующее: «Рузский городской прокурор обратился в суд с иском в интересах РФ в лице Федерального агентства водных ресурсов и неопределенного круга лиц к Главе сельского поселения Ивановское Рузского муниципального района МО, И., З. об аннулировании в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним и Государственном кадастре недвижимости записи о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:19:0030507:27, площадью 100 000 кв. м, категория земель — земли сельскохозяйственного назначения, принадлежащего на праве общей долевой собственности И. и З. — «для производства сельскохозяйственной продукции» и «для дачного строительства».
Требования мотивированы тем, что прокуратурой установлены нарушения при изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:19:0030507:27.
Установлено, что главой сельского поселения Ивановское Рузского муниципального района < данные изъяты> издано постановление < данные изъяты> об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:19:0030507:27 площадью 100 000 кв. м с «для производства сельскохозяйственной продукции» на «для дачного строительства»…
Решением Рузского районного суда < данные изъяты> от < данные изъяты> исковые требования удовлетворены.
Не согласившись с постановленным судом решением, И., З. обжалуют его в апелляционном порядке.
Проверив материалы дела и обсудив доводы апелляционной жалобы судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда…
Из материалов дела следует, что главой сельского поселения Ивановское Рузского муниципального района < данные изъяты> < данные изъяты> издано постановление < данные изъяты> об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:19:0030507:27 площадью 100 000 кв. м, с «для производства сельскохозяйственной продукции» на «для дачного строительства».
Указанное постановление явилось основанием для внесения изменения в сведения в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним и Государственный реестр недвижимости относительно земельного участка с кадастровым номером 50:19:0030507:27 площадью 100 000 кв. м, в части вида разрешенного использования «для производства сельскохозяйственной продукции» на «для дачного строительства».
Поскольку акт органа местного самоуправления, относительно изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка, отменен, то внесенные на его основании сведения также подлежат изменению путем исключения из ЕГРП и ГКН сведений о виде разрешенного использования земельного участка «для дачного строительства» и внесении сведений о виде разрешенного использования «для производства сельскохозяйственной продукции»…
Кроме того, разрешая спор, суд на основании системного анализа приведенных выше норм права, верно указал, что изменение вида разрешенного использования до перевода земель в другую категорию земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, действующим законодательством не допускается».

По другому аналогичному делу Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда указала следующее: «Талдомский городской прокурор < данные изъяты> обратился в суд с иском к Ш., администрации Талдомского муниципального района МО, комитету по имуществу и земельным отношениям администрации < данные изъяты> о признании незаконным постановления, признании недействительными результатов межевания земельного участка, признании недействительным решения о разделе земельного участка, исключении записей из ЕГРП.
В обоснование иска указал, что в ходе проведенной Талдомской городской прокуратурой проверки исполнения законодательства в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения установлено, что постановлением главы Талдомского муниципального района < данные изъяты> < данные изъяты> от 14.01.2013 г. изменен вид разрешенного использования земельного участка общей площадью 70441 кв. м, с кадастровым номером 50:01:0010222:23, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, адрес (местонахождение) объекта: < данные изъяты>, д. Желдыбино, принадлежащего на праве собственности Ш., на вид разрешенного использования «для ведения дачного строительства»…
Решением Талдомского районного суда < данные изъяты> от 13.03.2015 г. признано незаконным постановление главы Талдомского муниципального района < данные изъяты> от < данные изъяты> < данные изъяты> «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка».
Признаны недействительными результаты межевания земельного участка с кадастровым номером 50:01:0010222:23 площадью 70441 кв. м, расположенного по адресу: < данные изъяты>, д. Желдыбино, на 40 самостоятельных объектов недвижимости (40 земельных участков)…
Не соглашаясь с постановленным судом решением, в апелляционной жалобе Ш. просит решение отменить как незаконное и необоснованное.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения…
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что спорный земельный участок относится к сельскохозяйственным угодьям, указав, что независимо от наличия либо отсутствия публичных слушаний, по вопросу изменения вида разрешенного использования данного земельного участка, оснований для изменения вида разрешенного использования без изменения категории земель для сельскохозяйственных угодий не имеется.
Данные выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права».

Подводя итог, скажу, что этой заметкой я вовсе не хочу пугать покупателей участков и коттеджей на размежеванных полях. Но все-таки люди вправе знать, какие есть «подводные камни» при покупке таких участков.

С уважением,
адвокат Маковеев Сергей Иванович