Оспаривание и признание недействующими правил землепользования и застройки

Расскажу о практике оспаривания и признания недействующими правил землепользования и застройки поселений и городских округов в части установления территориальных зон.

В соответствии с ч.ч. 2, 4 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя, в частности, карту градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Пунктом 2 ст. 85 ЗК РФ также предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Встречаются на практике случаи, когда один земельный участок оказывается расположенным в двух или трех территориальных зонах. Это явная ошибка, допущенная при подготовке правил землепользования и застройки в части установления границ территориальных зон. Из-за этой ошибки у правообладателей земельных участков возникают трудности, например, с оформлением документации на застройку участков. В таких случаях оспаривание и признание недействующими правил землепользования и застройки не составляет большого труда.

Так, в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2019 г. № 53-АПА19-7 указано следующее: «Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — Градостроительный кодекс) на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 34 названного кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.
С учетом изложенного отнесение земельного участка с кадастровым номером <…> одновременно к зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ) противоречит части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса».

По другому делу в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24 апреля 2019 г. № 46-АПА19-7 указано: «ПЗЗ в г. Самаре устанавливают в границах земельного участка с кадастровым номером <…> две территориальные зоны: зону застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-4) и зону предприятий и складов V — IV классов вредности (санитарно-защитные зоны — до 100 м) (ПК-1).
В связи с этим суд правомерно признал, что оспариваемый муниципальный правовой акт в части установления двух территориальных зон в границах указанных участков противоречит требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и пункта 2 статьи 85 ЗК РФ.
Также следует согласиться с суждением суда о том, что нахождение земельных участков в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность их правового режима и ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащих ему на праве собственности земельных участков, в связи с чем не может быть принят во внимание довод апелляционных жалоб об отсутствии нарушения прав и законных интересов истца».

Распространенным поводом к оспариванию правил землепользования и застройки является неправильное с точки зрения заявителей установление территориальных зон. Чаще всего заявители недовольны тем, что установленные территориальные зоны и градостроительные регламенты не учитывают ранее установленные виды разрешенного использования и сложившееся фактическое использование земельных участков. Оспаривать правила землепользования и застройки в таких ситуациях намного труднее и менее перспективно.

Согласно п.п. 2, 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Недовольные заявители обычно ссылаются на то, что территориальная зона, в границах которой оказался расположен их земельный участок, установлена без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Вместе с тем надо учитывать следующее. Границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом функциональных зон, определенных генеральным планом поселения или городского округа. Территориальные зоны должны и обычно соответствуют функциональным зонам, установленным в генеральных планах. Оспаривать правила землепользования и застройки неправильно и бесполезно без оспаривания генерального плана в части установленных функциональных зон. Однако оспорить правильность установления функциональных зон в генеральном плане на практике почти нереально.

Например, в п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.) указано следующее: «Граждане обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими правил землепользования и застройки муниципального образования в части установления территориальной зоны городского наземного транспорта в отношении принадлежащего им на праве собственности земельного участка с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», ссылаясь на противоречие нормативного правового акта положениям пункта 3 части 1 статьи 30, пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ. Полагали, что установление территориальной зоны городского наземного транспорта в отношении спорного земельного участка препятствует его эксплуатации в соответствии с указанным видом разрешенного использования.
Отказывая в удовлетворении иска, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего…
Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).
Согласно пункту 2 части 3, подпункту «б» пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются автомобильные дороги местного значения.
В данном случае на схеме размещения объектов транспорта местного значения генерального плана муниципального образования земельный участок административных истцов вошел в территорию, отраженную как магистраль общегородского значения регулируемого движения в связи с планируемым строительством мостового перехода через реку.
Суд апелляционной инстанции согласился с суждением суда первой инстанции, что неотражение в правилах землепользования и застройки территориальной зоны городского наземного транспорта, в границы которой вошел спорный земельный участок, означало бы несоответствие нормативного правового акта генеральному плану города и противоречило бы требованиям Градостроительного кодекса.
Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности эксплуатации земельного участка в соответствии с его видом разрешенного использования были отклонены, поскольку генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности».

Суды также ссылаются на то, что ГрК РФ не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

По другому спору в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13 марта 2019 г. № 4-АПА19-3 указано: «Вопреки выводам суда, поскольку Правила землепользования и застройки приняты в отношении части территории городского округа Коломенский Московской области, отсутствие утвержденного генерального плана муниципального образования не могло являться препятствием к принятию Правил землепользования и застройки. Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.
Как указано в части 1 статьи 34 ГрК РФ, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Исходя из названных целей градостроительное зонирование городского округа может не соответствовать фактическому использованию объектов недвижимости и допускать изменение назначения территории. Таким образом, то обстоятельство, что в отношении земельных участков, расположенных на территории садоводческого товарищества, установлена территориальная зона «многофункциональная общественно-деловая застройка», а не зона, предназначенная для ведения садоводства и дачного хозяйства, само по себе не может свидетельствовать о нарушении градостроительного законодательства».

Нужна помощь по этой теме? Записывайтесь на прием по тел.: +7 906 074 76 14.

С уважением,
адвокат Маковеев Сергей Иванович